Acteurs

En 1997, le Ministère des Eaux et Forêts (DWAF) a signé des contrats de deux ans avec quatre consortiums BoTT 1 dans les quatre provinces sud-africaines les plus défavorisées. Ces contrats ont été renouvelés pour 2 ans en 1999. Parmi les programmes mis en place via ces consortiums (ou PIA, Project Implementing Agencies), deux constituent également un projet-pilote BPD : Metsico dans la Province du Nord et Amanz'Abantu au Cap oriental. Ces consortiums sont menés, pour le secteur privé, par WSSA (Water and Sanitation Services of South Africa), filiale de Northumbrian Lyonnaise International (NLI) qui fait elle-même partie du groupe Ondeo (ex Suez Lyonnaise des Eaux). Chargée du développement social et institutionnel du programme et spécialisée dans le domaine de l'eau et de l'assainissement, le Mvula Trust est une ONG qui intervient également dans les deux projets-pilotes. A terme, l'objectif du programme est de transférer la responsabilité de gestion des services d'eau et d'assainissement aux municipalités ou aux communautés concernées. Enfin, un organe de tutelle, (Employer's representative) supervise les contrats au nom du Ministère des Eaux et Forêts.

Le programme BoTT est un partenariat entre le secteur public, qui assure le financement, et le secteur privé, qui est chargé pour la maîtrise d'ouvrage et la construction des installations. Fondé sur le principe que la pérennité du système dépend d'une participation active des usagers et municipalités concernés à toutes les étapes du projet, il cible tout particulièrement les communautés ainsi que les petites agglomérations défavorisées. Le programme BoTT vise donc à développer la capacité des communautés, des institutions et des collectivités locales pour mettre au point une approche holistique et participative pour le développement des projets. Le consortium offre une formule " tout-en-un " qui regroupe les compétences des différents acteurs dans cinq domaines : la conception, la construction, l'entretien, l'assainissement et le développement social et institutionnel2.

Lors de sa création en 1994, le Ministère des Eaux et Forêts a été chargé des services d'eau et d'assainissement dans les anciens homelands, une responsabilité que l'Etat souhaite à présent transférer aux municipalités. Parallèlement, dans le cadre d'une réforme, la carte administrative a été modifiée : de nouvelles municipalités ont ainsi été créées et des élections ont eu lieu en 2000. A cette occasion, l'ANC s'est prononcée en faveur " de la gratuité des services de base ", une déclaration qui a relancé un débat très animé sur la gratuité de l'eau. Enfin, il existe en Afrique du Sud une certaine méfiance quant au concept de participation du secteur privé même si le programme BoTT bénéficie pour sa part d'une excellente réputation.

En général, ce sont de nombreuses communautés rurales de petite taille, qui participent à la construction et à la gestion de leurs systèmes d'eau et d'assainissement 3. Suite à l'abolition de l'apartheid, les populations ont de fortes attentes. De plus, il existe une culture de non-paiement et les usagers considèrent l'accès à un service gratuit comme un dû. Par ailleurs, les technologies mises en place ne correspondent généralement pas à la capacité de payer des populations rurales défavorisées. D'importantes campagnes d'information dans les médias (journaux et radio) ont été lancées pour encourager les usagers à payer pour le service. Ces campagnes ont remporté un certain succès dans les zones concernées par les projets BoTT.

Il existe par ailleurs des problèmes d'insécurité dans certains quartiers réputés dangereux. D'autres facteurs affectent enfin les populations concernées par les projets BoTT : le sida, le statut foncier, l'illéttrisme et le chômage. Une épidémie de choléra a récemment fait la une des journaux ce qui a obligé les hommes politiques à réagir face à l'opinion publique. Enfin, la pollution des sources d'eau en milieu rural constitue aussi une menace.

L'objectif principal est d'optimiser les compétences respectives de chaque secteur par une approche holistique et aisément transposable pour la rapide mise en place de systèmes Eau et Assainissement durables desservant les populations rurales défavorisées. Le contrat définit clairement les objectifs tandis que le cahier des charges présenté par le consortium lors de l'appel d'offre en précise les moyens. Il existe en fait trois niveaux de partenariat : i) le partenariat " contractuel " entre DWAF, le régulateur, les municipalités, les consortiums et les communautés, ii) au sein des consortiums, le partenariat de coopération entre les acteurs du secteur privé et le Mvula Trust et iii) le partenariat, pour la mise en place des infrastructures, entre d'une part le secteur privé et le Mvula Trust (et autres sous-traitants) et d'autre part les communautés et municipalités concernées. Dans ce dernier cas, les communautés sont directement représentées par le biais des Comités de gestion ou des Comités de pilotage.

Si les services régionaux et centraux de DWAF approuvent les projets et en financent la construction, les municipalités sont en passe de prendre la responsabilité des services. Les consortiums chargés de la mise en place signent un contrat avec DWAF 4. Dans le cadre de ces consortiums, d'autres organisations peuvent être mandatées pour des aspects spécifiques du projet. WSSA apporte son expertise de gestion et de maintenance aux deux projets BPD, tout comme le Mvula Trust qui s'occupe, dans un cas, du développement social et institutionnel par des sous-traitants (Amanz'Abantu) et, dans l'autre, de la stratégie et de l'évaluation du développement social et institutionnel (Metsico). Les communautés nomment pour leur part un représentant aux Comités de Pilotage ; elles apportent par ailleurs la main d'œuvre nécessaire à la construction des installations, en assurent la gestion et la maintenance et fixent les tarifs. Enfin l'organe de tutelle 5 supervise les consortiums (PIA).

La participation de la communauté est la clé de voûte du programme ; elle permet une appropriation du projet par ses usagers et garantit le recouvrement des coûts et la pérennité du système. La participation des divers acteurs s'effectue par le biais des Comités de pilotage, avec l'aide du Mvula Trust au Cap oriental et des partenaires du secteur privé dans la province du Nord. Ces comités forment ensuite les Comités de l'eau qui assurent la gestion des systèmes. Au Cap oriental, un fonds initial correspondant à 10 % du budget annuel de fonctionnement a été constitué. On fait appel à la main d'œuvre locale pour la construction des installations. Le comité assure également la formation des plombiers, des personnels d'entretien, des fontainiers et des personnes chargées de la collecte des paiements. DWAF transfère la gestion des services aux municipalités (locales ou du district ) après un an de fonctionnement.

Les relations entre partenaires des consortiums sont relativement bonnes et se focalisent sur les projets eux-mêmes ; les problèmes d'ordre plus général ne sont pas abordés en priorité. Les gros conflits internes sont assez rares et sont résolus selon les mécanismes prévus par le contrat. Il existe un Comité national de pilotage pour l'ensemble du programme BoTT qui se réunit tous les 2 ou 3 mois. Un certain nombre de modifications ont cependant été apportées ce qui complique la communication entre partenaires et, par voie de conséquence, la prise de décision (à cause du nombre d'intermédiaires entre DWAF et les usagers). Pour remédier à cette situation, DWAF a organisé des forums et comités mais compte tenu du nombre de partenaires impliqués, les usagers ont du mal à identifier clairement qui détient telle ou telle responsabilité, et donc à qui ils doivent s'adresser. Enfin, la prolifération des forums réduit l'impact des décisions prises.

La conception du programme BoTT prévoyait dès le départ une certaine flexibilité, dont il a su faire preuve. Le professionnalisme des ONG est de plus en plus évident comme l'indiquent le respect des objectifs fixés par les contrats et l'évaluation des résultats par exemple. Les municipalités reconnaissent désormais l'intérêt des consortiums et du programme BoTT tandis que DWAF, confiant des capacités locales, a autorisé l'extension des contrats initiaux. Du point de vue institutionnel, on envisage actuellement le passage à la phase II du programme.

Environ 3,5 millions de personnes ont bénéficié jusqu'à présent d'une amélioration de l'accès aux services grâce à la mise en place de 45 projets. Le programme BoTT bénéficie du soutien de DWAF et d'une excellente réputation. L'intégration du développement social et institutionnel garantit pour sa part la pérennité du projet. Enfin, la participation communautaire a permis une réduction des coûts, un accroissement du sentiment d'appropriation des usagers mais aussi la création d'emplois.

Cadre général mais offrant une certaine flexibilité ; développement de l'autonomie de la communauté ; contrôle au niveau de la municipalité ; appropriation et viabilité accrues grâce à la participation de la communauté et des collectivités locales ; optimisation des ressources limitées de DWAF ; rôle plus central pour le développement social et institutionnel ; collaboration étroite entre ONG et secteur privé ; structure solide définissant clairement les rôles et responsabilités.

Le prochain défi consiste maintenant à transférer localement la responsabilité des services d'eau et d'assainissement. Cette décentralisation nécessite le développement des capacités locales et l'établissement de nouvelles relations entre les acteurs clés. Une modification de la structure du programme BoTT est ainsi envisagée afin d'en simplifier le fonctionnement et de réduire les duplications potentielles tout en conservant la structure de partenariat. La transposition est d'ores et déjà entamée dans certaines régions et d'autres projets sont en prévision.

On pourrait tirer les enseignements généraux suivants

• il est essentiel d'établir un consensus entre partenaires sur la question des délais
• un consensus quant aux risques pris par chaque partenaire est également utile
• les monopoles créés au sein du partenariat, qui limitent ainsi la participation d'autres partenaires, peuvent constituer une menace
• l'intégration d'un régulateur au sein du partenariat doit faire l'objet d'une réflexion approfondie
• il est important d'intégrer au partenariat des mécanismes de formation continue et de diffusion des connaissances
• il convient de séparer la notion d'engagement des ONG de leurs compétences, de leurs ressources et de leurs capacités