Acteurs

Le projet-pilote El Alto ou IPAS (Programme périurbain pour l'Eau et l'Assainissement) est pour l'essentiel un partenariat entre un concessionnaire privé (Aguas del Illimani, AdI, et sa société mère, Ondeo (anciennement Suez Lyonnaise des Eaux), l'Etat (Ministère du Logement et des Services), les municipalités concernées (La Paz et El Alto), le régulateur (Superintendencia de Aguas) et des bailleurs de fonds internationaux (Programme Eau et Assainissement et coopération suédoise).

Le projet comprend plusieurs éléments : i) études ethnographiques visant à établir un schéma directeur sur le comportement des populations à faible revenu dans le domaine de l'eau et de l'assainissement ; ii) identification de la technologie appropriée (système condominial) ; iii) mise en place de l'infrastructure (consultation avec les communautés concernées, conception initiale, construction et supervision des installations et formation pour la maintenance et l'entretien des installations), iv) suivi et systématisation du projet, v) institutionnalisation (définition d'une nouvelle législation, précisant les normes et critères de qualité, pour approbation par le Ministère).

Dans un système dit " condominial ", un réseau local relié au réseau principal par un branchement collectif permet de desservir tout un îlot d'habitations. Cette technique permet non seulement de réduire le diamètre et la quantité des canalisations, mais aussi la profondeur des tranchées. De plus, les usagers doivent assurer l'entretien des installations.

La Superintendencia de Aguas a été créée en 1997 pour octroyer et contrôler les concessions pour les services d'eau et d'assainissement, fixer la grille tarifaire et retirer ainsi la responsabilité de la gestion des services d'eau aux municipalités locales. Les conditions du contrat de concession prévoyaient une expansion maximum des services auprès des populations à faible revenu. Le seul candidat, Suez Lyonnaise des Eaux-Aguas del Illimani, a fait une offre ambitieuse qui consistait à couvrir la totalité de La Paz ainsi que l'installation de 71 752 branchements supplémentaires pour l'eau potable à El Alto (sans compter des objectifs aussi ambitieux en terme d'assainissement). Le projet-pilote El Alto a été lancé en 1998 par le Programme Eau et Assainissement et la coopération suédoise avant d'être rejoint par AdI après la signature du contrat de concession.

Le projet opère dans un contexte économique et politique difficile : la Bolivie est en proie à une crise économique depuis 1998. Des manifestations ont mis fin à la concession de Cochabamba. Suite aux élections municipales, un nouveau maire a été élu à El Alto. De plus, la dévaluation systématique du peso a provoqué une forte augmentation des tarifs puisque ces derniers sont indexés sur le dollar. Pour couronner le tout, depuis un an, La Paz et El Alto sont le théâtre de nombreuses manifestations contre les services municipaux (électricité, eau et police).

De ces deux villes adjacentes, El Alto est la plus pauvre. Le projet-pilote a ciblé tout particulièrement les paysans Aymara qui ont émigré vers la capitale, en conservant une forte identité culturelle. Les associations de quartier (fejuves) regroupent la multitude de petits comités locaux (on en compte plus de 385 à El Alto). Ces associations sont hautement politisées ce qui affecte la représentation de la communauté. Le revenu moyen pour un ménage est environ 120 dollars US par mois ; de nombreux habitants d'El Alto travaillent à La Paz ; enfin, les habitudes culturelles vont à l'encontre de la consommation d'eau.

A court terme, l'objectif du partenariat était l'accès à un service d'eau et d'assainissement pour 5 000 ménages défavorisés. A long terme, il s'agit d'identifier et de tester des solutions innovantes, peu onéreuses et transposables permettant l'accès aux services pour les plus démunis. Un Comité de pilotage et un Comité technique orientent l'action du projet-pilote.

AdI est chargé de l'expansion du réseau et finance les interventions sociales. Le Ministère du Logement et des Services publics, qui mène le projet, a pour objectif de déterminer si ce modèle pourrait être transposé dans les autres villes boliviennes. La coopération suédoise assure la rémunération d'un ingénieur spécialisé dans la construction de systèmes condominiaux tandis que le Programme Eau et Assainissement apporte son assistance technique, renforce la capacité institutionnelle, produit la documentation relative au projet et en assure enfin la supervision. Les municipalités locales contrôlent pour leur part la mise en place des installations et leur conformité avec les normes de construction. Des agences de micro-crédit permettent aux usagers de payer les branchements au réseau ainsi que les équipements sanitaires. Les associations de quartier sont impliquées dans les choix techniques et financiers. Enfin, l'organe de tutelle supervise l'ensemble de la concession et formule des recommandations, en particulier en ce qui concerne l'ajustement des normes.

Le concept même du système condominial nécessite une participation importante des usagers, de la conception à l'entretien des installations1. L'opérateur a lancé un programme communautaire (Plan Comunidad) orienté selon deux axes : d'une part l'éducation sanitaire et d'autre part les micro-crédits pour le financement des travaux internes de plomberie. Le programme a aussi pour objectif une augmentation de la consommation d'eau des ménages. Le faible niveau de consommation et l'insuffisance des tarifs affectent en effet la rentabilité de façon significative. AdI a rapidement établi des antennes dans chaque quartier concerné afin de permettre une communication directe avec les usagers qui peuvent ainsi demander des informations et faire part de leurs plaintes. L'expérience considérable acquise de cette façon ainsi que le coût de l'opération signifie que les nouveaux projets ne bénéficieront pas d'une présence aussi marquée de l'opérateur sur le terrain. Les usagers ne sont pas directement représentés au sein des différents Comités.

Les partenaires communiquent essentiellement par le biais du Comité technique. Si les relations entre partenaires sont relativement bonnes dans l'ensemble, de récents changements de personnel au plus haut niveau ont posé quelques problèmes. Comme on l'a mentionné plus haut, le Programme Eau et Assainissement assure le suivi et la dissémination de l'information, et par conséquent le feed-back.

Les relations avec la communauté ont évolué. En effet, en l'absence de tout partenaire du secteur des ONG, l'opérateur a dû traiter directement avec les usagers et adopter une approche de plus en plus participative. De nombreux changements de personnel ont aussi affecté le partenariat en plus de ceux occasionnés par le retrait de PEA (retrait prévu dès le départ). AdI avait créé dès le début un service dédié au fonctionnement du projet. Ce service fait désormais partie intégrante de l'entreprise à tel point qu'on envisage d'étendre cette approche à l'ensemble de la concession. Enfin, le Comité technique devrait disparaître au terme du projet-pilote, ce qui encourage actuellement une réflexion sur l'évolution de la structure du partenariat.

En juin 2000, plus de 5 000 raccordements avaient été effectués. Une première évaluation a déjà été menée, évaluation qui devra être affinée. Un taux de recouvrement inférieur à ce qui était prévu (à cause du niveau de tarification et d'autres facteurs) remet cependant en cause certains aspects du programme.

Atteinte des objectifs ; cadre institutionnel solide ; bonne base pour obtenir un consensus ; engagement important des acteurs concernés ; excellente reconnaissance au niveau international ; étroite coopération entre le secteur public et le secteur privé ; participation du régulateur ; prise en compte spécifique de la transposition ; forte participation de la communauté ; fort soutien des bailleurs de fonds ; documentation et partage des acquis ; intégration d'un système d'évaluation

La possibilité de transposer le programme a constitué un facteur important du projet dès le début. Les résultats de l'évaluation technique ainsi que les conclusions que tirera le Ministère du Logement seront déterminants. Le retrait du PEA sera un autre facteur décisif, tout comme la réaction de l'opérateur et des partenaires à l'agitation sociale qui règne actuellement en Bolivie et à l'opposition des communautés aux augmentations de tarifs. La renégociation du contrat de concession est également prévue.

On pourrait tirer les enseignements généraux suivants

• importance du rôle de médiateur
• enseignements sur la façon d'intégrer la participation de la communauté
• potentiel pour une relation directe entre opérateur et usager (particulièrement en l'absence d'ONG)
• difficulté d'identifier les partenaires de la société civile les plus appropriés
• clarté du mode de communication entre partenaires
• acquis potentiels suite à l'évaluation technique du projet
• mises à jour régulières et clarification des attentes
• importance d'un engagement soutenu en faveur de la participation du secteur privé (et problèmes potentiels dans le cas contraire)
• facteurs affectant à la fois le monopole et l'obligation de fourniture des services de base et ses conséquences sur le choix de mesures incitatives
• impact des mesures incitatives prévues par le contrat sur le partenariat et le projet dans son ensemble.